Carceri e giustizia: la storia infinita


La riforma della giustizia, fra realtà, principi e tabù

Praticamente chiunque abbia avuto a che fare in modo diretto con la giustizia italiana ha lamentele da esporre sulla sua mancanza di efficienza o equità. In parte, è normale che sia così: la giustizia ha il compito di reprimere gli “errori” dei cittadini (i reati), ed essere oggetto di repressione non piace a nessuno. Anche le accuse di inefficienza spesso mosse alla magistratura assomigliano, a prima vista, a quelle che colpiscono altri rami dell’amministrazione pubblica, da molti percepita come eccessivamente burocratica e autoreferenziale.

Un’anomalia tutta italiana

Esistono tuttavia alcune caratteristiche del nostro sistema giudiziario per cui il problema segnalato dall’insoddisfazione dei cittadini supera la soglia della “normalità”, assumendo una natura strutturale difficilmente correggibile senza dei veri e propri interventi di riforma.

Fra queste figura l’obbligatorietà dell’azione penale, un concetto di non immediata comprensione per i profani, che però influisce in misura sostanziale e diversificata sul funzionamento del nostro sistema.

Con obbligatorietà dell’azione penale si definisce un principio fissato dall’art. 112 della Costituzione, finalizzato ad assicurare l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. Tale obbligo ‑ che non esiste in questa forma in nessun altro paese di consolidata democrazia ‑ mira ad assicurare la perfetta indipendenza del pubblico ministero da qualsiasi influenza esterna ed è riconducibile al desiderio dei costituenti di evitare alla magistratura della nuova Repubblica i condizionamenti del ventennio fascista (è forse indicativo che l’unica altra democrazia europea ad avere mai applicato un sistema analogo – solo fino agli anni Settanta ‑ sia proprio la Germania).

L’obbligatorietà genera irresponsabilità…

Il problema però è che questa “perfetta indipendenza” ha come corollario una sostanziale irresponsabilità. Proprio perché il pm è costituzionalmente obbligato a indagare e perseguire qualsiasi notizia di reato (ogni sua azione è di fatto un “atto dovuto”), egli non può mai essere considerato responsabile degli eventuali danni o conseguenze che le sue azioni hanno sui cittadini ingiustamente indagati, anche quando ‑ dopo mesi o anni ‑ tali azioni risultano del tutto infondate o ingiustificate.

Manca, quindi, a un livello molto strutturale l’incentivo ad avvertire la responsabilità delle proprie azioni e a non commettere errori.

Inoltre, l’obbligatorietà di perseguire tutti i reati è un principio perfetto in teoria, ma inattuabile nella realtà, che porta in sé il germe della discrezionalità. Dovendo dar seguito a tutte le denunce, ma non potendolo fare nella pratica (perché sottoposti a oggettivi vincoli di fondi, tempo e risorse umane) si è naturalmente costretti a operare delle scelte, che però – in quanto teoricamente non previste ‑ non devono sottostare ad alcun criterio esplicito e controllabile da altri.

L’impossibilità pratica di perseguire tutti i reati non è un’opinione, bensì una realtà esplicitamente riconosciuta da soggetti autorevoli, in diverse occasioni. Un esempio recente proviene dalla Francia, dove nel 1997, una commissione ad hoc voluta da Chirac ha studiato la possibilità di introdurre l’obbligatorietà dell’azione penale nel sistema francese.

…ed è mera affermazione di principio

Al termine dei suoi lavori tale Commissione è giunta alla conclusione che nessun paese era mai riuscito, né sarebbe mai riuscito, a perseguire tutti i reati e che chiedere a un pubblico ministero di attuare tale inapplicabile principio equivaleva a chiamarlo a “fare scelte di priorità” in una materia (la politica criminale) che invece deve essere assoggettata al controllo democratico.

Già nel 1941, il futuro giudice della Corte Suprema USA Jackson individuava nella discrezionalità associata all’assenza di controllo democratico un importante pericolo morale, dato che: “se si lascia al pubblico ministero la possibilità di scegliere i casi da perseguire, gli si dà anche quella di scegliere le persone da perseguire”. Più di recente e più vicino a noi, un’indagine del 1999 (Anatomia della magistratura italiana, Morisi) indica che ben 6 magistrati su 10 riconoscono che l’obbligatorietà dell’azione penale non è effettivamente applicata nella realtà.

Mille proposte, nessuna soluzione

Irresponsabilità e discrezionalità sono caratteristiche che hanno implicazioni importanti sotto il profilo della democrazia. È per questo che, da anni, la proposta di abolire l’obbligatorietà dell’azione penale fa capolino nel dibattito sulla riforma del sistema giudiziario, insieme a quella sulla separazione delle carriere. A gennaio 2009, tale proposta è stata inclusa in una mozione parlamentare presentata da Rita Bernardini (PD-Radicali) e approvata dal Parlamento. In questo inizio 2010, il governo Berlusconi ricomincia a fare pressioni per una riforma, ma non è chiaro con che finalità e in che direzione. E la sinistra sembra vivere passivamente questa necessità, spesso arroccandosi su una difesa d’ufficio della magistratura, che a sua volta si chiude in una indignata negazione delle anomalie italiane (che tuttavia anche Falcone aveva riconosciuto).

Come ben dimostra il ventaglio di opzioni diverse applicate da altri ordinamenti democratici più maturi del nostro, il problema dell’azione penale e dell’efficienza della giustizia non è di immediata soluzione, ma i rischi posti da questo stato di cose minacciano potenzialmente ciascuno di noi.

Questo articolo trae ampio spunto dalla relazione del prof. Di Federico al Convegno “Obbligatorietà dell’azione penale nell’Italia 2008: un tabù da superare”, organizzato nel settembre 2008 a Roma dai radicali

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